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PPP再获重大政策信号 纾解“国进民退”困局

发布时间:[2016-08-08]

近日,《关于深化投融资体制改革的意见》(以下简称《意见》)高规格发布,明确要改善企业投资管理,充分激发社会投资的动力和活力。这两份文件对化解PPP模式现存问题将产生多大作用?
  
  地方政府信用成为政策关注重点
  
  政策明确将PPP支出纳入预算管理,如地方政府不履约,上级财政直接从相关资金中代扣并支付
  
  围绕PPP项目,相关政策陆续推出,使地方政府财政可承受能力评价和项目识别评估得到完善。而随着PPP项目支出被纳入地方财政预算,地方政府的履约行为也逐渐受到约束。
  
  最受关注的政策文件仍然是2015年4月财政部印发的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,其最大的亮点在于将PPP资金纳入预算管理,规范不顾实际财力、盲目上PPP项目的地方政府。
  
  按照《指引》要求,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况,因地制宜确定具体比例,并报财政部备案,同时对外公布。
  
  有业内人士分析,PPP项目占公共预算比例不超过10%,是一个相对合理的区间。比之前《指引(征求意见稿)》规定的5%比例有所提高,给了各地政府一定的裁量权。
  
  目前,PPP相关操作指导性文件基本系统化,PPP运作的基本规范性文件逐渐成型。财政部正在其PPP示范项目中,实践这些政策规定,并通过建立基金库等方式,推动更多项目落地。
  
  有媒体报道,《PPP项目财政管理办法》本月进入征求意见阶段,其主要内容是地方政府不履约时的扣款机制和将PPP支出纳入预算管理,以保障PPP项目合同中的地方政府履约能力,解决地方政府信用问题,让社会资本减少对政府信用心存芥蒂。
  
  据了解,《办法》要求每年7月底之前,行业主管部门应按照当年PPP项目合同约定,结合本年度预算执行情况、支出绩效评价结构等,预算下一年度应纳入预算的PPP项目收支数额。
  
  同时,上级财政部门应当督促下级财政部门严格履行PPP合同。没有及时足额向社会资本支付政府付费或者提供补贴的,按照合同约定依法办理。经法院判决后仍不执行的,由上级财政直接从相关资金中代扣,并支付至项目公司或社会资本。
  
  “《办法》对地方政府PPP项目支付的约束,利好契约精神建设,直击目前痛点。“E20研究院执行院长薛涛这一认为。但他强调,不要将对支付约束变成PPP的刚性兑付,项目前期是否跟上、后面绩效考核是否到位,都应务实地与支付约束相结合,否则可能加剧地方债务的扩大。
  
  引导社会资本良性发展
  
  PPP模式各项制度逐步完善,可以期待程序公平;政策对企业投资趋宽,而对政府投资趋严
  
  全国工商联环境商会不久前发布《关于促进环保行业民间投资的建议》,指出我国目前民间投资下滑严重。国家统计局的数据显示,去年12月以来,占投资额六成以上的民间投资突然失速,从同比增长10%,一路下滑到2.8%。
  
  而在PPP项目中,不少业内人士反映,“国进民退“现象有趋于严重的态势。据广发证券分析,国企正成为PPP项目的主要推动者,国企在订单获取、项目融资、项目落地等多角度竞争优势显著,尤其在大型项目上更是如此。
  
  “有的项目民间资本想进却进不去,有的项目缺乏有效的机制保障民营企业投资收益,民间资本因此持币观望。“全国工商联环境商会执行秘书长马辉此前分析认为,支付机制不健全、风险分担机制不健全等原因,是导致民间投资在环保行业下滑的重要因素。
  
  这些问题的解决在《办法》中得到体现,其采购条件中规定要依法择优选择合作伙伴,不得以不合理的条件对合作方实行差别待遇或者歧视待遇。要积极鼓励民营企业、中小企业参与,依法允许外资企业参与。同时,《办法》对低价竞争和信息公开也高度关注。
  
  此前,决策层的不少文件和动作已经说明其关注到了投资“国进民退”、市场公平竞争等问题。诚如2016年5月国务院办公厅要求对促进民间投资政策落实情况开展专项督查。其中,重点督查是否存在市场反映的民间资本准入门槛高、困难多、阻力大等问题;以及是否存在民间投资不能享受与其他企业同等的财政补助、土地供应、贷款贴息、用水用电用气用热价格等问题,营造公平竞争的投资环境。
  
  “在PPP等模式各项制度逐步完善的进程中,可以期待程序公平,但更重要的是依靠企业自身实力。”薛涛介绍说。在充分的市场竞争下,民营企业可以占有PPP项目的一席之地。国企可与民企形成生态合作关系,国企找到有效率的民企参与项目,提升整体的服务,将项目机会和合作共赢最大化,有实力的民企依然会获得PPP项目应得的部分。
  
  近日公布的《意见》中,社会资本包括央企、异地国企和民企在内。有分析认为,《意见》以最高规格出台表明,我国改革开放以来靠“间接融资”推动经济增长的模式,也走到了尽头。一方面,国企债务率已经很高;另一方面,银行坏账大幅上升。在这种背景下,大量中小企业、民营企业无法获得银行贷款。
  
  因此,《意见》提出,金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点,有助于小微企业、创业企业等轻资产企业从银行拓展融资渠道。
  
  君合律师事务所合伙人刘世坚认为,《意见》在特许经营和PPP领域释放的重大政策信号。首先,对企业投资趋宽,而对政府投资趋严。对于经营性的特许经营或PPP项目而言,政府方出资可能会趋紧。
  
  其次,特许经营和PPP项目比较头疼的融资问题将有望缓解,而信息公开、项目监管等环节则会逐步走上轨道。
  
  第三,特许经营模式不会退出历史舞台,最大的可能是与政府购买服务并列成为PPP(广义)的两类主要模式,分别适用于不同性质的项目。
 

 
 
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